1月24日，国家文旅部办公厅下发《关于全力做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作暂停旅游企业经营活动的紧急通知》（文旅发电〔2020〕29号，以下简称《通知》），根据《通知》要求及当前“新冠肺炎”疫情态势，针对受疫情影响发生旅游退团退款，给我市部分旅行社和旅游者的利益造成一定损失的实际情况，为妥善处理各类旅游纠纷，确保疫情防控期间全市旅游市场平稳有序，现制定旅游团队退改相关问题的法律指引，供旅游投诉处理机构及旅行社参考。

一、正确把握时间节点，区分两类情况形下解除合同问题

（一）按普通合同纠纷处理的情形

2020年1月24日前，文化和旅游部尚未对是否可以继续开展旅游经营业务做出部署，旅行社或者旅游者出于安全考虑，其中一方提出解除旅游合同就可能产生退团退款纠纷，即使是经双方协商后解除旅游合同，也同样会面临这样的问题。在此阶段的退团退款纠纷，从法律角度上说就是普通的合同纠纷，总的原则是按照合同约定来处理，一般包括两种类型。

1.第一种类型，旅行社和旅游者已经签订了书面的包价旅游合同，且旅游合同中有明确的合同解除责任承担的约定。

退团退款纠纷处理的思路是：旅行社提出合同解除的，应当退还全额旅游团款，并向旅游者支付相应的违约金；旅游者提出合同解除的，旅行社可以按照合同约定的比例，扣除必要费用，向旅游者退还尚未发生的旅游团款。

2.第二种类型，虽然旅行社和旅游者已经达成了参团协议，或者旅游者已经交纳了旅游团款，但尚未签订书面的旅游合同，或者虽然签订了书面的旅游合同，但关于合同解除善后事宜约定不明。

在此类型之下，旅行社提出解除合同的，全额退还旅游团款，并承担旅游者的实际损失；旅游者提出解除合同的，旅行社可以扣除必要费用，将余款退还给旅游者。

以上两种类型，旅行社扣除必要费用的，都应当提供有效的凭证。需要旅游投诉处理机构注意的是，依据旅游法律法规，旅行社在旅游行程开始前任何时候都可以与旅游者签订书面合同，不构成违法行为。

（二）按不可抗力解决合同纠纷的情形

2020年1月24日，文旅部办公厅下发《通知》，要求“即日起，全国旅行社及在线旅游企业暂停经营团队旅游及‘机票+酒店’旅游产品”，并对已经出行的旅游团队提出了防控疫情的要求。对于《通知》的理解，可以从以下两个方面入手：

第一，对《通知》内容的理解。“即日起”指的是从1月24日当天起，截止到晚上24时；“暂停经营团队旅游及机票+酒店旅游产品”，指的是暂停旅行社招徕、组团和发团等所有与团队旅游直接相关的经营活动。

第二，对《通知》性质的理解。文化和旅游部下发的《通知》，是基于对重大公共卫生事件防控的需要，是对旅行社经营团队旅游行为的干预，属于政府行为范畴，其性质为不可抗力。具体可参考最高人民法院（2015）民申字第354号民事裁定书中“根据《合同法》第一百一十七条之规定，此法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，其范围包括自然灾害、政府行为和社会异常事件。”

因此，1月24日之后发生的团队旅游行程取消属于不可抗力引发的合同解除。解决纠纷的途径主要是依据《合同法》《旅游法》、司法解释等法律关于不可抗力纠纷处理的规定执行。

关于不可抗力对于旅游行程的影响及其后续处理，主要涉及《合同法》《旅游法》及最高人民法院的司法解释的相关规定。

1.《合同法》第一百一十七条规定，因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。

2.《旅游法》第六十七条规定，因不可抗力或者旅行社、履行辅助人已尽合理注意义务仍不能避免的事件，影响旅游行程的，按照下列情形处理：

（1）合同不能继续履行的，旅行社和旅游者均可以解除合同。合同不能完全履行的，旅行社经向旅游者做出说明，可以在合理范围内变更合同；旅游者不同意变更的，可以解除合同。

（2）合同解除的，组团社应当在扣除已向地接社或者履行辅助人支付且不可退还的费用后，将余款退还旅游者；合同变更的，因此增加的费用由旅游者承担，减少的费用退还旅游者。

（3）危及旅游者人身、财产安全的，旅行社应当采取相应的安全措施，因此支出的费用由旅行社与旅游者分担。

（4）造成旅游者滞留的，旅行社应当采取相应的安置措施。因此增加的食宿费用由旅游者承担；增加的返程费用由旅行社与旅游者分担。

3.《最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十三条规定，因不可抗力等不可归责于旅游经营者、旅游辅助服务者的客观原因导致旅游合同无法履行，旅游经营者、旅游者请求解除旅游合同的，人民法院应予支持。旅游经营者、旅游者请求对方承担违约责任的，人民法院不予支持。旅游者请求旅游经营者退还尚未实际发生的费用的，人民法院应予支持。

从上述有关法律及司法解释的规定可以看出，1月24日之后，旅行社与旅游者之间由于退团引发的纠纷，主要有三种解决途径：

第一，旅行社和旅游者均可以要求解除旅游合同，但均不得以合同解除为由追究对方的违约责任。

第二，解除旅游合同后，旅行社扣除必要费用，将余款退还给旅游者，旅行社必须提供有效的凭证。

第三，经过双方协商一致，可以对原旅游合同进行变更，诸如等疫情过后再参团出游等，并对旅游团款支付做出新的约定。

二、全面了解心理预期，实施法律援助服务和政策指导

（一）旅游者未实现合同目的而产生的不理解

从旅游者角度说，全额旅游团款已经交付，旅游合同也已经签订，仅仅因为一个《通知》就停止了旅游行程，而且自己还没出门，没有实际享受旅行社提供的任何服务，旅行社扣除的团款需要自己来承担损失，而自己在整个过程中没有过错，对于旅行社可以扣除必要费用这一结果，部分旅游者在心里上难以接受。

（二）旅行社因实际损失和业务暂停而遭受打击

从旅行社角度说，内心也有委屈。因为如果按照原计划出团，旅行社可以获得一定的经济利益。旅游行程被取消后，暂时无法开展业务经营，不仅损失了预期的利益，还需要为退团后续事宜做大量的工作，效果如何不得而知，旅行社的努力也难以得到旅游者的理解和谅解，发生纠纷在所难免。

（三）加大法律法规宣传普及，防止矛盾扩大

从法律层面来说，已经清晰地做了规定：关于什么是不可抗力、不可抗力对于旅游服务有何影响、不可抗力影响下旅行社和旅游者如何承受损失等。虽然有法律的明确规定，但在具体的旅游服务纠纷处理过程中，有时并不因为法律规定明晰，就必然能够顺畅地处理纠纷。关键的问题是需要做好引导工作，普及法律知识，消除旅游者的对立情绪，防止矛盾扩大。

总之，1月24日后的合同解除，旅行社和旅游者遭遇不可抗力，或多或少都会导致实际损失的发生，而且这些损失的发生，都必须由当事人各自承受，不得转嫁他人，也不得追究对方当事人的责任。简单的讲，发生不可抗力，合同各方都会遭受利益的损失，但利益受损方都应理性接受。在此背景下，不能过于苛求旅行社，如果旅行社愿意全额退还旅游团款，是旅行社的情分而并非本分。只要旅行社提供了真实有效的凭证，要求旅游者承担必要的费用是合法合理的。

三、积极妥善处理受疫情影响引发的旅游合同纠纷

一是积极引导，严格监督。各县市区旅游投诉处理机构在处理退团退款纠纷时，要向旅游者解释不可抗力的法律规定及其法律后果，说明既然政府行为属于不可抗力，在不可抗力导致合同解除的过程中，旅游者也必须承担相应的损失，促成旅游者对于旅行社扣除必要费用的理解，降低旅游者的对抗情绪。要重视旅游团款退费纠纷的协调工作，耐心做好旅行社和旅游者的思想工作，既要坚持原则，也要兼具人文关怀。同时，加强对旅行社纠纷处理的指导和监督，发现有旅行社不严格履行退团退款义务，应当按照相关规定予以处理。

二是加强服务，诚信至上。各县市区文旅部门要指导旅行社积极与地接社、履行辅助人沟通，尽最大努力做好履行辅助人的说服工作，协商余款退还相关事宜，最大限度地挽回旅游者的损失。旅行社与旅游者协商过程中，应当诚实守信、依法依规，提高服务质量，做好纠纷内部调处工作，不得随意告知旅游者“团款全损”“一分不退”等，不得以恶劣态度激化社会矛盾。

三是多方努力，共渡难关。各县市区文旅部门要做到主动服务、靠前指导，积极反映旅行社遇到的实际损失和面临困难，最大程度为旅行社争取优惠扶持政策；要建立旅游维权法律志愿服务联动机制，加强与有关职能部门、行业协会、消费者权益协会、律师协会等单位协调，积极与市司法局、市律师协会公布的“合同履行服务分团”45名律师取得联系，依托社会法律志愿者援助，采取扎实有效举措，帮助旅行社共渡难关。